Nhiều sở hở trong quy định đấu giá đất gây tranh luận thời gian qua. Ảnh minh hoạ: Lý Tuấn.

Đây tiếp tục là một tình huống "xung đột pháp luật" nảy sinh trong thực tiễn, gây trở ngại cho các địa phương khi thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất nhằm lựa chọn chủ đầu tư thực hiện dự án trên các khu đất công.

Muốn đấu giá đất, phải có quy hoạch chi tiết

Trong số các hình thức lựa chọn nhà đầu tư dự án thì đấu giá quyền sử dụng đất là phương thức cạnh tranh, công khai, minh bạch, thực hiện theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ và được nhiều nhà đầu tư quan tâm. Ưu điểm nổi trội của phương thức này là nhà đầu tư được “miễn trừ” trách nhiệm giải phóng mặt bằng, vốn là công việc phức tạp, nhạy cảm, kéo dài.

Hiện nay, quy trình đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thực hiện theo Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP của Bộ TN&MT và Bộ Tư pháp ("Thông tư liên tịch 14"). Theo khoản 2 Điều 7 Thông tư liên tịch 14 thì ở bước chuẩn bị hồ sơ đấu giá quyền sử dụng đất phải có hồ sơ thửa đất đấu giá, trong đó có "Thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng chi tiết liên quan đến thửa đất đấu giá đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt". Các thông tin này cấu thành "nguồn dữ liệu" để UBND cấp có thẩm quyền ra quyết định đấu giá quyền sử dụng đất và xác định, phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá (theo phương pháp giá đất cụ thể).

Quy định tại khoản 2 Điều 7 Thông tư liên tịch 14 là tương đồng với quy định tại khoản 2 Điều 29 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT của Bộ TN&MT ("Thông tư 36") quy định chi tiết phương pháp định giá đất. Theo đó, để chuẩn bị định giá đất cụ thể cần "Các thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng chi tiết đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt…"

Các quy định của Thông tư liên tịch 14 và Thông tư 36 dẫn đến cách hiểu phổ biến hiện nay ở các địa phương là: Để tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất thì bắt buộc phải lập, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500. Sau khi có quy hoạch chi tiết được phê duyệt, Sở TN&MT sẽ xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá.

Quan điểm nêu trên dựa trên cơ sở là quy hoạch chi tiết, đúng như tên gọi của nó, sẽ làm rõ, cung cấp các chỉ tiêu quy hoạch (về diện tích sàn, tầng cao, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất…) đầy đủ, cụ thể để ước tính tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản một cách chính xác nhất, qua đó xác định giá đất cụ thể theo phương pháp thặng dư "sát" nhất (bản chất phương pháp thặng dư là phương pháp định giá đất bằng cách lấy tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản trừ đi tổng chi phí phát triển giả định theo phương án quy hoạch).

Nhưng cũng chính cách hiểu này lại dẫn đến "xung đột pháp luật" bởi câu hỏi mấu chốt: Vậy thì rút cục ở bước chuẩn bị đấu giá đất, cơ quan nào lập quy hoạch chi tiết và bằng nguồn kinh phí nào?

Muốn lập quy hoạch chi tiết, phải có chủ đầu tư

Quy định phải có quy hoạch chi tiết được phê duyệt mới đủ điều kiện đấu giá quyền sử dụng đất xung đột với khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, quy định quy hoạch chi tiết do chủ đầu tư dự án lập. Khoản 3 Điều 24 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng phân tách rạch ròi nhiệm vụ tổ chức lập quy hoạch chi tiết: "UBND cấp huyện tổ chức lập nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chi tiết xây dựng khu vực được giao quản lý; chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng tổ chức lập quy hoạch chi tiết khu vực được giao đầu tư".

Vậy nếu chưa lựa chọn được chủ đầu tư dự án thì cơ quan nào lập quy hoạch chi tiết?

Nếu cơ quan nhà nước tổ chức lập quy hoạch chi tiết bằng vốn ngân sách để đấu giá thì lại trái quy định ngân sách chỉ sử dụng để lập quy hoạch chi tiết dự án không có mục đích kinh doanh (khoản 1 Điều 12 Luật Quy hoạch đô thị).

Mặt khác, pháp luật hiện hành cho phép các dự án có quy mô nhỏ dưới 5ha (dưới 2ha đối với dự án nhà ở chung cư) không phải lập quy hoạch chi tiết mà thay bằng bản vẽ tổng mặt bằng, phương án kiến trúc công trình (Điều 14 Nghị định số 37/2010/NĐ-CP, Điều 10 Nghị định số 44/2015/NĐ-CP) nhưng Thông tư liên tịch 14 và Thông tư 36 lại đặt ra điều kiện tiên quyết phải có quy hoạch chi tiết là không phủ hết các trường hợp.

Thực tế có rất nhiều lô đất công có quy mô nhỏ dưới 5ha hoặc dưới 2ha nằm ở vị trí trung tâm các đô thị, có nguồn gốc là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước, do không còn nhu cầu sử dụng nên địa phương tổ chức đấu giá để thực hiện dự án trung tâm thương mại, khách sạn, chung cư... Trường hợp này phải tổ chức lập, phê duyệt quy hoạch chi tiết theo Thông tư liên tịch 14 hay chỉ cần lập tổng mặt bằng theo Nghị định số 37/2010/NĐ-CP?

Cần giải thích pháp luật

Theo tác giả bài viết này, quy định tại khoản 2 Điều 7 Thông tư liên tịch 14 về yêu cầu phải có "Thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng chi tiết liên quan đến thửa đất đấu giá…" có thể hiểu là: Thông tin chi tiết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng liên quan đến thửa đất đấu giá.

Theo đó, cụm từ "chi tiết" bổ nghĩa cho "thông tin', không bổ nghĩa cho "quy hoạch". Nghĩa là cơ quan nhà nước cần có thông tin một cách chi tiết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng liên quan đến thửa đất đấu giá.

Cách hiểu này là có căn cứ bởi Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị hiện hành chỉ có quy định về "Quy hoạch chi tiết xây dựng", "Quy hoạch chi tiết đô thị" mà không có khái niệm “Quy hoạch xây dựng chi tiết”.

Theo cách hiểu nêu trên thì khu đất chỉ cần có quy hoạch phân khu mà quy hoạch phân khu này đã xác định được các chỉ tiêu quy hoạch (về diện tích sàn, tầng cao, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất…) để tính được giá khởi điểm của thửa đất thì đã hoàn toàn đủ điều kiện tổ chức đấu giá.

Tuy nhiên để thống nhất cách hiểu trên toàn quốc, Bộ TNMT và Bộ Tư pháp cần có văn bản giải thích cụ thể quy định tại khoản 2 Điều 7 Thông tư liên tịch 14 (nếu không giải thích rõ ràng, các địa phương sẽ có tâm lý "phòng thủ", không dám thực hiện bởi sợ sai phạm).

Giải pháp khơi thông đấu giá đất

Giải pháp mà một số địa phương áp dụng hiện nay là tạm ứng ngân sách để lập quy hoạch chi tiết, sau khi người trúng đấu giá nộp tiền sử dụng đất thì sẽ hoàn trả lại ngân sách nhà nước (xem như mượn tiền ngân sách, thay vì dùng tiền ngân sách để lập quy hoạch chi tiết). Nhưng ngay cả giải pháp này cũng tiềm ẩn rủi ro nếu cuộc đấu giá bất thành, sẽ gây thất thoát, lãng phí ngân sách.

Việc yêu cầu phải có quy hoạch chi tiết cũng làm tăng thời gian chuẩn bị cũng như kinh phí tổ chức đấu giá và có nguy cơ tạo ra "quy hoạch treo" nếu sau khi phê duyệt quy hoạch chi tiết mà không lựa chọn được chủ đầu tư (ví dụ trường hợp đấu giá không thành, hoặc không có doanh nghiệp tham gia đấu).

Ngược lại, nếu đấu giá theo chỉ tiêu quy hoạch phân khu, trao quyền/nghĩa vụ lập quy hoạch chi tiết cho người trúng đấu giá thì chủ đầu tư có thể chủ động lựa chọn phương án quy hoạch phù hợp với mong muốn, bám sát nhu cầu, thị hiếu của khách hàng và tránh được tình huống Nhà nước chi ngân sách lập quy hoạch chi tiết nhưng chủ đầu tư phải bỏ thêm chi phí để lập lại/điều chỉnh quy hoạch theo nhu cầu.

Xuất phát từ tính chất các tầng bậc quy hoạch, người viết cho rằng dự án chỉ cần có quy hoạch phân khu mà trong đó xác định được các chỉ tiêu quy hoạch để tính được giá khởi điểm của thửa đất dự kiến đấu giá thì đã đủ điều kiện tổ chức đấu giá. Giải pháp này vừa phù hợp với Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, vừa phù hợp với thực tiễn.

Nguồn: Chuyện 'con gà - quả trứng' trong đấu giá quyền sử dụng đất